Das „Hau Ab-Gesetz II“ tritt in Kraft. Eine Reihe von Regelungen im Asyl- und Aufenthaltsrecht werden verschärft. Wir informieren kurz über die wichtigsten Änderungen und wie man damit umgeht.
Update: Diese Handreichung gibt es jetzt in leicht überarbeiteter Fassung auch zum Download und Selbstausdrucken.
Am 20. August 2019 ist das „Zweite Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht“ im Bundesgesetzblatt veröffentlicht worden, Inkrafttreten am Folgetag. Das vom Bundesinnenminister schönfärberisch „Geordnete-Rückkehr-Gesetz“ genannte Regelwerk soll vor allem den Druck auf abgelehnte Asylsuchende erhöhen, das Land zu verlassen bzw. bei der eigenen Abschiebung zu kooperieren. Von der Zivilgesellschaft wurde es daher zutreffender „Hau-Ab-Gesetz II“ getauft (nach dem ersten „Hau-Ab-Gesetz“ von 2017).
Welche für die Praxis wichtigen Änderungen ergeben sich durch das Gesetz? Worauf müssen Geflüchtete und ihre UnterstützerInnen in Zukunft besonders achten? Welche der Regelungen sind rechtlich umstritten? Hier ein Überblick über die zentralen Punkte, der ausdrücklich nicht alle Neuregelungen umfasst.
1. Duldung zweiter Klasse
Für ausreisepflichtige Personen, die sich aus Sicht der Ausländerbehörden nicht genug um die Klärung ihrer Identität, um die Beschaffung eines Passes und damit um die Vorbereitung der eigenen Abschiebung bemühen, soll eine „Duldung für Personen mit ungeklärter Identität“ (auch „Duldung zweiter Klasse“ genannt) eingeführt werden. Diesen Status sollen Personen bekommen, die nach verlorenem Asylverfahren oder aus anderen Gründen kein Aufenthaltsrecht (mehr) haben und die neuen, gesteigerten Anforderungen an die Passbeschaffung (dazu 2.) nicht erfüllen.
Mit der Duldung zweiter Klasse ist eine gravierende Statusverschlechterung verbunden. Es gilt ein Arbeitsverbot; außerdem werden Zeiten der Duldung zweiter Klasse nicht angerechnet auf die gesetzlichen Bleiberechte für gut integrierte Jugendliche oder Erwachsene.
Wer bereits heute in einem Ausbildungs- oder Arbeitsverhältnis steht, erhält eine „Gnadenfrist“: Bis zum 1.7.2020 soll für diese Personengruppe keine Duldung zweiter Klasse erteilt werden. Die Zeit soll aber offensichtlich genutzt werden, um Bemühungen zur Passbeschaffung nachzuweisen. Wer bereits eine Ausbildungs- oder eine Beschäftigungsduldung erhalten oder beantragt hat, soll der Duldung zweiter Klasse nicht unterfallen.
TIPP: Die Sanktionen der Duldung zweiter Klasse setzen voraus, dass die betroffenen Personen vorab über die Sanktionsmöglichkeit aufgeklärt werden. Es sollte immer geprüft werden, ob diese Aufklärung seitens der Ausländerbehörde geschehen ist, z. B. durch Akteneinsicht über eine/n AnwältIn.
2. Ausformulierte Anforderungen an die Passbeschaffung
Ausführlich formuliert das Hau-Ab-Gesetz II, zu welchen Handlungen Personen mit einer Duldung verpflichtet sind, um sich einen Pass zu beschaffen. Zumutbar sein sollen nicht nur die Beantragung eines Passes und ergänzender Dokumente bei der Botschaft oder den Behörden des Herkunftsstaates sowie die Zahlung der hierfür anfallenden Gebühren. Zumutbar soll daneben auch die Teilnahme an Sammelanhörungen bei der Botschaft oder einer Delegation des Herkunftsstaats sein, und auch die Abgabe einer Erklärung gegenüber dem Herkunftsstaat, dass man bereit sei, „freiwillig“ zurückzukehren und ggf. auch den Wehrdienst nachzuholen.
Diese Anforderungen sind sämtlich nicht neu, sie werden in verschiedener Ausprägung von den Ausländerbehörden seit Jahren erhoben. Durch ihre Anhäufung in einem Paragraphen steht aber zu befürchten, dass die Ausländerbehörden sich in ihrer Praxis bestätigt sehen, zukünftig häufiger fordern, dass alle aufgezählten Wege gegangen werden, und sich womöglich noch weitergehende Anforderungen ausdenken. Da die Verletzung der Passbeschaffungspflicht unmittelbar in Duldung zweiter Klasse, Arbeits- und Integrationsverbot führen soll (siehe 1.), können die Folgen für die Betroffenen gravierend ausfallen.
Wir möchten in diesem Zusammenhang darauf hinweisen, dass die Passbeschaffung bzw. Identitätsklärung in Zukunft auch für die Beantragung einer Ausbildungsduldung bzw. der neu geschaffenen Beschäftigungsduldung eine größere Rolle spielt. Für Menschen, die ab 2020 nach Deutschland kommen, soll eine Ausbildungsduldung nur noch möglich sein, wenn sie spätestens sechs Monate nach Einreise ihre Identität zweifelsfrei belegt haben. Wer sechs Monate nach Einreise noch im Asylverfahren ist, muss den Identitätsnachweis nach Abschluss des Asylverfahrens erbringen.
3. Schärfere Anforderungen an krankheitsbedingte Abschiebungshindernisse
Erneut verschärft werden die Anforderungen an die Darlegung von Krankheiten, die der Abschiebung im Wege stehen. Um z. B. eine Reiseunfähigkeit zu belegen, soll in Zukunft auch erforderlich sein, dass der Arzt die diagnostizierte Erkrankung mit lateinischem Namen oder Klassifizierungsnummer im internationalen ICD-10-Katalog benennt. Nötige Medikamente müssen mit ihrem Wirkstoff und dieser in internationaler Bezeichnung benannt werden.
Diese und die schon mit dem „Asylpaket II“ von 2016 eingeführten formalen Anforderungen sollen in Zukunft ausdrücklich auch im Asylverfahren bei der Prüfung krankheitsbedingter Abschiebungsverbote durch das BAMF gelten. Das bedeutet konkret: Ein Attest soll nur noch berücksichtigt werden, wenn es von einer/einem ÄrztIn stammt – die von einer/einem PsychotherapeutIn diagnostizierte psychische Erkrankung soll das BAMF dagegen kraft Gesetzes missachten dürfen. Und auch ein ärztliches Attest soll nur berücksichtigt werden, wenn es neben den schon genannten noch eine ganze Reihe weiterer formaler Kriterien erfüllt. Mit dieser Änderung wird gesetzlich nachvollzogen, was das BAMF schon seit geraumer Zeit praktiziert. Es ist zu beobachten, dass dabei viele schwer- und schwerstkranke Menschen, die aber nicht in der Lage sind, ein „formgültiges“ Attest vorzulegen, im Asylverfahren unterliegen, vor Gericht ziehen müssen und dort vielfach doch noch Recht bekommen. Diese Tendenz droht sich weiter zu verschärfen.
TIPP: Gerade Schutzsuchende mit schweren psychischen, aber auch mit sonstigen gravierenden Erkrankungen sollten Arztberichte, Atteste etc. zunächst ihrer/ihrem AnwältIn oder einer qualifizierten Beratungsstelle vorlegen. Oftmals lässt sich im Gespräch mit der/dem ÄrztIn noch eine Ergänzung der formalen Anforderungen erreichen.
4. Erleichterte Ausweisung
Drittstaatsangehörige können ausgewiesen werden, also ihr Aufenthaltsrecht verlieren, wenn eine Abwägung zwischen dem staatlichen Ausweisungsinteresse und dem privaten Bleibeinteresse zu Lasten der Person ausgeht. In dieser Abwägung wird dem Interesse des Staats an einer Ausweisung von vornherein besonderes Gewicht zugewiesen, wenn die betroffene Person wegen begangener Straftaten in erheblichem Umfang verurteilt wurde oder aus anderen Gründen als besonders „gefährlich“ für die Allgemeinheit angesehen wird. Das Ausweisungsinteresse wiegt dann „besonders schwer“, die Ausweisung soll in der Regel erfolgen.
Bis 2015 galt als „besonders schweres“ Ausweisungsinteresse, wenn die Person zu mindestens zwei Jahren Freiheitsstrafe verurteilt worden war. Nach den Vorfällen von Köln an Silvester 2015/16 wurde ein neuer Ausweisungsgrund geschaffen, der das Geschehen von Köln nachbilden sollte: Wenn die Verurteilung wegen Straftaten gegen Leben, körperliche Unversehrtheit, sexuelle Selbstbestimmung oder Eigentum erfolgte oder wegen Widerstands gegen Vollstreckungsbeamte und wenn die Tat mit Gewalt, Drohung oder List begangen wurde, dann reichte seitdem auch eine Verurteilung zu einem Jahr Freiheitsstrafe für eine Ausweisung.
Die besondere Begehungsweise (Gewalt, Drohung, List) wird nun aus dem Gesetz gestrichen. Damit kann in Zukunft z. B. bereits die Verurteilung zu einem Jahr auf Bewährung wegen einer einfachen Körperverletzung für die Ausweisung ausreichen – relativ gesehen, ein Allerweltsdelikt. Auch der unberechtigte Bezug von Sozialleistungen oder ein Verstoß gegen das Betäubungsmittelgesetz sollen nun bereits ab einer Verurteilung zu einem Jahr für eine Ausweisung ausreichen.
Bei einem „besonders schwerwiegenden“ Ausweisungsinteresse soll es fast immer zur Ausweisung kommen. Nur, wenn die betroffene Person schon in Deutschland geboren ist, seit mindestens fünf Jahren rechtmäßig hier lebt oder mit deutschen Familienangehörigen zusammenlebt, sind Ausnahmen möglich – dann kann trotzdem das Bleibeinteresse überwiegen.
Es gibt auch „schwerwiegende“ Ausweisungsinteressen, die leichter vom Bleibeinteresse überwogen werden können. Auch die Schwelle für solche „schweren“ Ausweisungsinteressen wird jetzt aber deutlich nach unten gesetzt. Bisher galt als „schweres“ Ausweisungsinteresse die Verurteilung zu mindestens einem Jahr Freiheitsstrafe – in Zukunft soll hier bereits ein halbes Jahr reichen, auch auf Bewährung.
Im Ergebnis ist hier damit zu rechnen, dass die Zahl der Ausweisungsverfahren zunehmen wird und dass auch öfter vor Gericht darum gestritten werden muss, ob eine Ausweisung rechtswidrig war.
5. Betreten von Flüchtlingswohnheimen bei Abschiebungen
In den letzten Monaten hat es mehrere Gerichtsurteile gegeben, dass auch Flüchtlingsheime Wohnungen sind, die laut Grundgesetz „unverletzlich“ sind. Staatliche Behörden dürfen also nicht einfach eindringen, sie benötigen im Normalfall einen richterlichen Durchsuchungsbeschluss. Auch in Hamburg hat das Verwaltungsgericht in einem von uns vertretenen Fall entschieden, dass das Betreten einer Flüchtlingsunterkunft, um die dort wohnende Person zu finden und abzuschieben, einer richterlichen Anordnung bedarf.
Im „Hau-Ab-Gesetz II“ wird nun bundeseinheitlich festgeschrieben, dass die Durchsuchung einer Flüchtlingsunterkunft grundsätzlich einen richterlichen Beschluss braucht. Nur bei „Gefahr im Verzug“, wenn also die Zeit nicht reichen würde, einen richterlichen Beschluss einzuholen, darf die Behörde selbst die Durchsuchung anordnen.
Das Gesetz sieht aber auch vor: das einfache Betreten einer Flüchtlingsunterkunft, um die Person abzuholen, die dort wohnt, soll ohne richterliche Überprüfung erlaubt sein, und auch nicht erst bei besonderen Gefahren, sondern schon dann, wenn die Ausländerbehörde vermuten kann, dass die Person sich in ihrer Unterkunft aufhält. Das unterläuft völlig den grundrechtlichen Schutz der Wohnung und missachtet alle Standards, die das Bundesverfassungsgericht und andere Gerichte aufgestellt haben.
Immerhin nachts sollen Abholungen nur noch unter eingeschränkten Voraussetzungen stattfinden dürfen, nämlich wenn „Tatsachen vorliegen, aus denen zu schließen ist, dass die Ergreifung des Ausländers zum Zweck seiner Abschiebung andernfalls vereitelt wird“. Es steht allerdings zu befürchten, dass die Ausländerbehörden diese Vereitelungsgefahr großzügig auslegen.
TIPP: Geflüchtete sollten grundsätzlich wissen, dass sie nach dem Gesetz verlangen können, dass ihnen beim Eindringen von Polizei oder Ausländerbehörde in ihren Wohnraum ein Durchsuchungsbeschluss vorgelegt wird. Sie sollten aber auch wissen, dass die Behörden mit Hinweis auf die gesetzliche Neuregelung bestreiten werden, so einen Durchsuchungsbeschluss zu brauchen. Bis zu einer Klärung bleibt Betroffenen leider wenig anderes übrig, als im Nachhinein gerichtlich klären zu lassen, ob das Betreten der Wohnung rechtswidrig war. In Einzelfällen kann bereits eine vorbeugende Klage möglich sein, wenn sicher anzunehmen ist, dass es zu einer Abschiebung kommen wird. Betroffene sollten sich hierzu von ihrer Anwältin/ihrem Anwalt oder einer Beratungsstelle beraten lassen.
6. Verschärfung bei der Abschiebungshaft
Abschiebungshaft darf durch ein Gericht angeordnet werden, wenn davon ausgegangen werden muss, dass die betroffene Person untertauchen wird, um der eigenen Abschiebung zu entgehen. Das EU-Recht verlangt, dass im Gesetz aufgelistet wird, welche Indizien zur Annahme einer Fluchtgefahr führen können. Der Katalog dieser Indizien wird nun massiv ausgeweitet.
Was noch schwerer wiegt: bei bestimmten Indizien – etwa Identitätstäuschung oder Nichtwahrnehmung von Terminen zur Befragung oder zur ärztlichen Untersuchung – wird eine sogenannte „widerlegliche Vermutung“ für die Annahme von Fluchtgefahr geregelt. Das heißt: wenn solche Indizien vorliegen, soll das Gericht regelmäßig Fluchtgefahr annehmen und die Haft anordnen und darf nur im Ausnahmefall auf den Haftbefehl verzichten. Es wird also eine gesetzliche Vermutung gegen das Freiheitsgrundrecht eingeführt.
Eingeführt werden soll eine „Mitwirkungshaft“ von bis zu 14 Tagen, die gegen Personen verhängt werden soll, die der Anordnung nicht nachgekommen sind, bei der Botschaft des Herkunftsstaats vorzusprechen oder sich einer ärztlichen Untersuchung der Reisefähigkeit zu unterziehen. Die „Mitwirkungshaft“ soll also auf den Willen der Person Einfluss nehmen, am Abschiebeverfahren selbst mitzuwirken. Sie ist damit eine Beugehaft – und das Bundesverfassungsgericht hat schon vor vielen Jahren entschieden, dass eine Beugehaft verfassungswidrig ist.
Befristet bis 2022, soll die Unterbringung von Abschiebegefangenen in normalen Gefängnissen wieder ermöglicht werden. Diese war aufgegeben worden nach einem Urteil des EuGH, dass Abschiebungshaft grundsätzlich in gesonderten Einrichtungen vollzogen werden muss. Dadurch sollen Abschiebegefangene vor den strengeren Einschnitten des Strafvollzugs und vor einer Stigmatisierung geschützt werden. Das Urteil des EuGH hat nichts von seiner Gültigkeit verloren. Eine Ausnahmesituation, in der dem Staat keine andere Möglichkeit bliebe als die Unterbringung in normalen Gefängnissen, ist nicht ersichtlich – im Gegenteil haben sogar die JustizministerInnen der Länder geklagt, die Gefängnisse seien bereits überlastet. Dagegen gibt es weiter freie Plätze in Abschiebungshafteinrichtungen, und neue werden gebaut. Die Regelung ist damit offen unionsrechtswidrig.
TIPP: Der neue Haftgründe-Katalog ist so umfangreich und beschreibt teils so alltägliche Verhaltensweisen, dass für Betroffene kaum abzuschätzen ist, ob sie Gefahr laufen, in Abschiebungshaft genommen zu werden. So soll etwa im Dublin-Verfahren der Umstand eine Fluchtgefahr begründen, dass die betroffene Person nach Deutschland weitergereist ist, ohne das Ergebnis eines Asylverfahrens im ersten Einreisestaat abzuwarten. Das trifft auf eine Vielzahl von Schutzsuchenden zu, die aus Staaten zu uns kommen, wo das Asylsystem mangelhaft ist und Menschenrechtsverletzungen drohen. Wer in Haft genommen wird, sollte stets anwaltliche Vertretung bekommen, um vielleicht eine Haftaufhebung, jedenfalls aber eine nachträgliche Prüfung der Rechtmäßigkeit der Haft zu erreichen. In vielen Fällen lässt sich so erreichen, dass die betroffene Person bei einer erneuten Einreise wenigstens nicht noch die Kosten der Abschiebungshaft zahlen muss. Bei unrechtmäßiger Haft kann Schadensersatz geltend gemacht werden.
7. Strafbarkeit der Mitteilung von Abschiebungsterminen?
Große Verunsicherung hat das ursprüngliche Ziel des Gesetzgebers ausgelöst, die Weitergabe von Abschiebungsterminen oder Details geplanter Abschiebungen unter Strafe zu stellen. Davon bleibt nun nur ein sog. „Amtsdelikt“ übrig. Es kann also nur einE BehördenmitarbeiterIn sich strafbar machen durch die Bekanntgabe solcher Einzelheiten. Die Strafbarkeit von FlüchtlingsunterstützerInnen ist nur in der Form der Anstiftung oder Beihilfe möglich. Wer also nicht direkt eineN AmtsträgerIn bedrängt, Details zu einer Abschiebung mitzuteilen, macht sich nicht strafbar. Auch wer lediglich Nachrichten über Abschiebungstermine weiterleitet, die er/sie privat erhalten hat, macht sich nicht strafbar. Mitunter kann auf Abschiebungstermine aus der Dauer von Abschiebungshaftanordnungen geschlossen werden; auch ein solcher vermuteter Termin kann mitgeteilt werden, ohne sich strafbar zu machen, denn die Behörde hat ihn ja ohne Anstiftung dazu bekannt gemacht bzw. angedeutet.
Dadurch, dass Einzelheiten zu Abschiebungen zum Staatsgeheimnis erklärt werden, könnte es allerdings in Zukunft noch häufiger dazu kommen, dass Informationen über Abschiebungen in Akten gesperrt bleiben, auch wenn die konkrete Abschiebung bzw. der konkrete Abschiebeversuch längst vorüber ist. Dadurch werden die Möglichkeiten einer qualifizierten rechtsstaatlichen Vertretung eingeschränkt.
8. Änderungen im Asylverfahren
Für das Asylverfahren wird das Angebot einer unabhängigen Asylverfahrensberatung zur Pflicht. Allerdings soll diese Beratung durch das BAMF selbst erfolgen können – auf einer ersten Stufe als Gruppenberatung, auf einer zweiten als Individualberatung. Auf dieser zweiten Stufe sollen anstelle des BAMF auch Wohlfahrtsverbände beraten können. Das BAMF lässt seine Beratung schon seit einiger Zeit an mehreren Standorten erproben. Dafür werden AsylentscheiderInnen eingesetzt, die nach sechs Monaten in den Entscheidungsbereich zurückkehren. Ob eine solche Beratung wirklich „unabhängig“ ist, wird vielfältig bezweifelt. – Einen kostenfreien, ins Asylverfahren integrierten Zugang zu unabhängigen RechtsanwältInnen, wie er z. B. in den Niederlanden praktiziert wird, sieht das Gesetz nicht vor.
Die Wohnpflicht in Erstaufnahmeeinrichtungen wird regulär von sechs auf 18 Monate verlängert. Dies ist als Teil des vom Bundesinnenministerium propagierten Konzepts der „AnkER“-Zentren (Ankunft, Entscheidung, Rückkehr) zu sehen: Asylsuchende sollen möglichst nicht aus den Großeinrichtungen in Folgeunterkünfte und auf die Kommunen verteilt werden, bevor über ihren Asylantrag abschließend entschieden ist. Bei Ablehnung sollen sie bis zur Ausreise, im Zweifel also noch länger als 18 Monate, zum Verbleib im „AnkER“-Zentrum verpflichtet werden können.
Das mit der Wohnpflicht verbundene Arbeitsverbot, das im Normalfall bisher maximal sechs Monate gelten konnte (ebenso lang wie die Wohnpflicht), wird auf neun Monate befristet. Menschen aus „sicheren“ Herkunftsländern dürfen, wie bisher, gar nicht arbeiten.
9. Weitere massive Kürzungen im Asylbewerberleistungsgesetz
Die Kürzungstatbestände im Asylbewerberleistungsgesetz werden ausgeweitet. Schon seit Anfang August bekommen Menschen in Sammelunterkünften nur noch 80 % des Regelsatzes nach AsylbLG, mit der fragwürdigen Begründung, sie seien ja Personen gleichgestellt, die einen gemeinsamen Haushalt führen. Neu hinzu kommt jetzt, dass Geflüchtete, die in einem anderen EU-Staat bereits als politische Flüchtlinge oder als Bürgerkriegsflüchtlinge mit subsidiärem Schutz anerkannt sind, überhaupt keine regulären Leistungen mehr bekommen sollen, sondern nur noch stark gekürzte „Übergangsleistungen“ für einen kurzen Zeitraum, innerhalb dessen sie das Land verlassen sollen. Die Regelung ist nach dem gesetzlichen Wortlaut allerdings auf Ausreisepflichtige ohne Aufenthaltsgestattung oder Duldung beschränkt, so dass abzuwarten sein wird, wie viele Personen hier tatsächlich betroffen sein werden.
Das bisher schon existierende massiv gekürzte Sanktionsniveau der Leistungen, bei dem nur noch Unterkunft, Verpflegung und Körperpflege übernommen werden („Bett, Brot, Seife“), aber keine weiteren Leistungen zur Sicherung des physischen Existenzminimums und auch keine zur Sicherung des soziokulturellen Existenzminimums (obwohl das Bundesverfassungsgericht beides vorgeschrieben hat), wird zum allgemeinen Sanktionsstandard und greift nun an vielen Stellen im AsylbLG ein, etwa bei Versäumen der Ausreisepflicht oder Ausschlagen eines „80-Cent-Jobs“.
